从东西部经济发展的差距看宽容善待草根经济(转载)
摘要：近年来，比较西部和东南沿海的经济发展差距，分析其产生原因一直是各界人士所关注的热点问题。本文从东西部民间的小规模经济体（即草根经济）发展的角度，进行分析比较，来研究西部经济发展速度和规模之所以落后于东南地区的原因，从而思考发展西部经济的根本思路。
一、东西部经济发展差距的实质是草根经济的差距
我国东西部经济的发展差距是有目共睹并且差距巨大的，这些差距产生的原因有很多，其中包括地域因素、政策因素、改革开放时间因素、甚至不同人群性格的差异因素等等，但是究竟最主要最根本的因素是什么，众说纷纭，各研究者从不同的角度来阐释这个问题。我们认为，东西部地域经济发展差距的实质是东西部草根经济发展的差距。
颜文斗在《共鸣》上发表文章《广州：5平方米的经济》一文的起句就用了这样一句话：广州是个不设防的城市，任何人都能在广州谋到自己的生活。他在文章里讲述了广州天河一间5平方米的小餐馆经营的故事，湖北天门人老刘和妻子租用了一间5平方米的门面，经营一个无名小食档。5平方米能做什么？5平方米怎么做？5平方米对普通草民百姓经营者意味着什么？5平方米对当地政府有多大的收益？5平方米经济的社会意义？颜文斗的文章很有震撼力，他是通过一家一户普通小民的生计，演绎出不起眼的但是有着燎原之火之势的草根经济的威力和能量。也许这就是东西部经济发展差距的最根本原因。
“草根”直译自英文的grass roots，顾名思义，就是生长在最底层也是最重要的部分。陆谷孙主编的《英汉大辞典》把grass- roots单列为一个词条，释义是1.群众的，基层的；2.乡村地区的；3.基础的；根本的。在国家经济中，草根经济通常是指中小企业与农村经济，是指国家最基层的、最小的、最根本的经济单位。
老刘所经营的5平方米无名小食档就是一个典型的草根经济单位。5平方米很不起眼，“一个小小的操作间，加一个冰箱、一些杂七杂八的家什就挤得满满的；一台小电视机挂在半空，不断放着武打片，来吃饭的人们可以享受一下；3张小桌子就摆在街上”，任何经济学家和政府管理者都可以忽视它，但是它是一间餐馆，一个小小的但不容忽视的经济实体，它的贡献在于：（１）、每天以每位２－３元的价格提供１００余位低收入的打工仔打工妹的膳食，保证这些打工人员以较低的工资水平（每月几百元工资）能为投资者提供再生产的能力；（２）、解决了老刘夫妻两人的就业，供给老刘五口之家的温饱，其中包括供给一位老人的晚年，供给两个孩子读书，还每晚供老刘夫妇就寝；（３）、为房屋出租者以及当地水电部门提供每月约５００－６００元的收入；（４）、除每月为环卫部门交纳１０元垃圾卫生费外没有为当地工商和税务部门提供税费收入；（５）、结合第一条贡献，以较低的价格供应了打工者膳食就间接的充当了工厂食堂的角色，使得打工者能够以较低的工资接受工厂的工作并提供生产力，间接的保证了工厂的低工资成本，从而使投资者获益使得投资得以实现并继续增加，从而间接的为珠江三角洲经济连续充满活力做出了贡献；
这就是老刘５平方米无名食档的社会贡献。东南沿海各省数以百万计的草根经济单位都做着这样的或大或小的社会贡献。无疑，发达的东南地区工商业拥有远远多于西部地区的草根经济的数量和密度。
２、草根经济对地区经济的贡献
（１）、孕育着的"民间经济活力和草根精神"的南海现象。
地处广佛走廊的南海，人们的商品意识历来浓厚。改革开放初期，不少农民、手工业者多年被压抑的生产热情火山似喷发出来，纷纷办工厂、办企业。素有纺织之乡称谓的西樵镇，有的人家厨房里安上两台织机就形成了一间小型的纺织厂，发展到后来有了"千间厂，万台机，亿米布"的规模，西樵镇因此成为饮誉全国的布匹生产基地。西樵镇民企从少到多、从小到大、由弱到强，这种不断裂变、不断扩张的过程正是南海民营经济发展的一个缩影。
而南海市政府２０年前的一个决定："国营、集体、个体经济一起上"，镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业"６个轮子一起转"，构成了民间经济力量兴起的最初政治环境。政府以"敲锣打鼓贺富裕"的形式，旗帜鲜明地支持民营经济的发展。老百姓的主观精神和政府营造的客观环境，使南海步入一个中小企业崛起时代：传统的小手工业小五金、小化工、小塑料、小加工、小冶炼等大量涌现，如雨后春笋一般成长。在南海，没有单向扶持某一经济成分的路径下，一批土生土长的民营企业及企业家群体，默默地在积聚力量。
南海民营经济在产业分布上以第二产业（加工制造业）所占经济总量的比重最大；在工业布局上以铝型材、建筑陶瓷、纺织等传统行业为主。近年来，信息产业、化工粘胶、汽车摩托车轮、摩托车整车和配件、家电、内衣、装饰板材等行业迅速崛起，形成新的经济增长点。
到２００１年底止，南海市以民营企业为主的非公有制工商企业已发展到七万多户。按户籍人口计算，平均每１６个人就拥有一家企业，比例接近发达国家水平。其中民营工业企业１６８００家，三资企业１４７７家，从业人数６１·７万人，实现经济总收入７６０多亿元。非公有制工业企业实现产值（现行价）６６４·８亿元，占全市工业产值的８５·６％；上缴税金２０·６亿元，占全市工业税收总额的７８·５％；出口总值１０·８５亿美元（其中，三资企业出口８·９亿美元），占全市出口总额的７０％。
形成以专业镇为依托的产业群是南海民企发展的一大特色：以镇为载体形成了比较完善的生产、销售、配套服务体系，产业聚集的规模效应日益明显。除了上面所说的西樵，大沥镇铝型材产量占全国的４０％，占全省的６０％；南庄镇陶瓷产量占全国３５％；盐步镇拥有中国十大内衣品牌中的七个。此外，金沙镇的小五金、平洲镇的制鞋、官窑镇的玩具、罗村镇的皮革及灯饰等等，都成为省内外有较强竞争力的产业。
人均资源全国倒数第三的浙江，因成功的调动了经济发展的内生资源，经济充满了活力，近几年来，浙江的ＧＤＰ增长，财政收入增长，农民收入增长均居全国第一，浙江现象是草根经济成功发展的一个最典型的代表。
到2001年底，浙江全省共有个体工商户153万户，私营企业25万家，从业人员700万人，个体私营经济总量、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额几项指标均为全国第一，个体私营经济增加值占全省GDP比重达45%。另外，浙江现有109种工业产品在全国最具竞争力，这些产品以劳动密集型的居多，而且绝大多数依托于中小企业群、专业化产业区、商品交易市场及营销网络组合而成的区域特色经济，比如温州皮鞋、义乌小商品等，正是一个个的中小企业甚至家庭作坊，也就是“草根经济”的那种模式构成这类“一乡一品，一县一业”区域经济基本单元的，虽然论单个规模，这些企业与耐克、保洁等跨国大公司相比，就像蚂蚁和大象，可是一旦群聚起来，他们所迸发的能量上惊人的。
以宁波为例，宁波市市长金德水在宁波市个体劳动协会代表大会上对宁波民营经济发展的高度评价。他认为，宁波的民营经济就是宁波老百姓自己的经济，是草根经济。他说："民营经济是宁波经济发展的重要组成部分和基本依靠力量，没有民营经济的发展，就没有坚固的经济基础，就没有灵活的发展机制，就没有持续不断的经济增长源，也就没有今天充满生机和活力的宁波。"2002年，该市实现国内生产总值1500亿元，其中民营经济实现增加值1232亿元，比重达到82．1％；个私经济实现消费品零售额337亿元，占全市比重的72％。民营经济目前已占该市经济总量的70％。有数据显示，去年该市财政收入、市区居民可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到2.8亿元、12970元和5764元，在全国15个副省级城市中分别列第4位、第2位和第3位，民营经济的贡献率达到46％和73％。全市民营企业大量地解决了城镇居民就业和再就业的问题，到目前为止，已安排剩余劳力和下岗职工150多万人，其中下岗职工9．2万人，占全市安排总数的94％。全市科技、教育、文化、卫生等事业的蓬勃发展，都大量地含有民营经济、草根经济的业绩。
（３）、“金周至”的启示
从二十世纪八十年代开始，“金周至”的称谓已远播陕西甚至西部各省。什么原因呢？以刺绣、布匹批发为代表的草根经济在周至发展迅猛，并已经形成了一个在全国非常有影响的产业集群。在闻名西北甚至全国的著名的周至哑柏刺绣中心市场里，人们依然自豪的介绍到：“这里原先红火得很，人山人海”，"当时全国各地的车多得很。有时一天市场就要走几十车货，哑柏周围的10个印染厂24小时都开工，真是供不应求。那时的哑柏刺绣中心市场，人山人海，人简直都像疯了，都抢货。"
周至民间刺绣源远流长，早在唐代就有生产，并通过"丝绸之路"销往西域。改革开放后，由于其图案纯朴，色彩鲜艳，乡土气息浓厚，民族风格鲜明，加上价格便宜，曾远销西北甚至全国。哑柏刺绣最红火是1980年至2000年前后，依托西北甚至全国最大的刺绣品集散地，周至县哑柏镇家家都有缝纫机，农家妇女用家用缝纫机制作绣品自产自销或为销售商加工绣品收取加工费，不出家门，当时每天就有70－100元的收入。以刺绣也为代表的草根经济不仅使周至农民的收入得到了显著的增加，也是周至县跃升为县域经济的强县行列，被老百姓美誉为“金周至”。而同时，户县也以建筑、加工、农民画等草根经济的蓬勃发展被百姓赞誉为“银户县”。
３、地区经济差距的本质是草根经济的差距。
综上所述，草根经济的发展差距是东西部地区经济差距的根本原因。这主要体现在以下三个方面：
（1）草根经济单位数量上的差距导致了经济总量上的差距，体现了政府是否“藏富于民”。
首先必须承认东南沿海各省的草根经济数量是非常巨大的，且不说东西部草根经济质量（是指规模、产值、收益、就业数量等）的差异，巨大的数量差异就足以导致经济总量上的差距。巨大的草根经济数量，使东南沿海各省民间富足，体现了政府“藏富于民”。
相反，西部地区对经济的贡献最大的经济体是国营经济体系，它的特点是规模大，但是数量比起草根经济体来说是少很多。国营大中型企业体系创造了非常巨大的经济效益，但是由于这种企业是政府“藏富于国”的经济政策体现，同时有缺乏对其他经济体发展的指导和影响意义，因此对地域经济发展的贡献，就相对比较小一些。正是因为缺乏遍地开花的草根经济体系，才产生了东西部经济发展的差距。
全国民营企业500强中，浙江占了170家，中国十大民营企业排行榜中浙江占一半，且有4家跻身前5位。日前，浙江省给非公企业排出前百名，其履历如下：鲁冠球 万向集团公司 2002年销售额或营业收入118亿元 出身打铁匠；徐文荣 横店集团 2002年销售额或营业收入94亿元 出身农民；南存辉正泰集团 2002年销售额或营业收入81亿元 出身修鞋匠；吴鹰 UT斯达康公司 2002年销售额或营业收入71亿元 出身教师；胡成中 德力西集团 2002年销售额或营业收入71亿元 出身裁缝；楼明 广厦建设集团 2002年销售额或营业收入70亿元 出身军人；李如成 雅戈尔集团 2002年销售额或营业收入69亿元 出身农民；郑元豹 人民电器集团 2002年销售额或营业收入62亿元 出身工人；郑坚江 宁波三星集团 2002年销售额或营业收入54亿元 出身修理工； 汪力成 华立集团 2002年销售额或营业收入36亿元 出身临时工。无须过多的罗列，因为后面的90位企业家，不是农民就是弹棉花的，不是裁缝就是修理匠。百强里的老板竟有90%出身“寒微”。尽管“英雄莫问出处”，但是，90%的民营百强企业来源于“一有土壤就发芽，一有阳光就灿烂”的“草根”经济确是不争的事实。森林的成长离不开草根萌花?的基础，只有星火燎原的众多草根经济才可能发展壮大成为经济的森林。
（３）草根经济的高度发达为大规模产业集群的存在和发展提供了人员、服务、材料配套的支持，是产业集群赖以生存的基础。
产业集群，最早由美国哈佛大学的教授波特在其1990年版的《国家竞争优势》中明确提出，随后被推广。产业集群是指在既竞争又合作的特定领域内，彼此关联的公司、专业供应商、服务供应商和相关产业的企业以及政府和其他相关机构的地理集聚体。通俗地讲，大量的中小企业或小生产者（草根经济体）"物以类聚"，内部实行市场化、高度专业化的分工，从而形成产业聚积效应。
草根经济的影响力和示范作用是非常明显的，因为草根经济是最灵活的经济体，一家经营有利，百家仿效，迅速发展，快速壮大，形成产业集群，形成产业规模效益。这些产业集群已经形成的配套产业、熟练的技术工人和快速流通的市场信息、规模化的成本降低等因素形成的“积聚效应”是其他地区难以比拟的。
浙江县域经济可以说就是集群化草根经济的模式。浙江经济快速发展，有26个县进入全国百强县，产业集群功不可末。浙江诸暨大唐号称"中国袜业之乡"，120个村1万多农村家庭，年产袜业48亿双，产值达80亿元，占到全国产量的50％。另外还有如义乌、温州、宁波、石狮、南海、顺德等地区分工协作很细的草根经济型产业集群。
另外，草根经济一般多为劳动力密集型经济，产业集群化草根经济比起大中型企业、高科技企业来说，除为当地地域做出了巨大的经济贡献外，对地域就业率、地域人民收入水平等问题来说贡献也很大，是大中型经济体、高科技集群无可比拟的。
二、草根经济发展差距的实质是草根经济是否在政策上被宽容和善待
1、五平方米经济的税收
还是从上文的《广州：5平方米的经济》的事例来谈起，对老刘们，他们每月的税费是10元钱的卫生费，像老刘这种小档基本上不交税、不交费，甚至不办证。税务工商也来过，过问一下也就走了。广州政府不计较老刘这种草根经济的一点税费。因为像老刘的经营，他交不起税，也交不起费。每个月"赚"1000元，摊分到夫妇两人头上，每人500元而已，与最低工资标准差不多，距城市低保线也不远。如果按小时工资来计算的话，老刘的工资水平其实已经低于最低工资标准。
广州政府可以理所当然的要求老刘交税费，老刘应该照章纳税的，这样，政府的收入会增加，老刘们也不能享受轻税薄赋或者说侥幸少交了税费的待遇，但是会带来什么影响呢？最直接的结果是老刘的经营成本会增加，老刘可以把这些增加的成本分摊到饭菜价格中去，也可以降低饭菜的质量来弥补损失。事实上我们知道老刘实际上充当了工厂饭堂的角色，他无论提高了饭菜的价钱还是降低了饭菜的质量，都导致就餐者以更高的费用来消费最根本的必须的生存保证，工厂就必须相应提高工资标准，否则打工仔们如何生活？ 这样就增加了工厂的工资成本，影响到投资者投资建厂的收益水平，直接会对投资者的投资和再投资的意愿产生影响；另外一个结果是老刘收入降低，无法保证经营者的最基本收入，打铺盖回湖北老家了，不再作为一个草根经济体给工厂打工者提供饭菜，这样工厂就必须为了保证再生产能力自己设法供应打工者生活用餐，同样提高了工厂的经营成本，效果是一致的。老刘们享受了轻税薄赋或者说侥幸少交了税费的待遇，带来的是越来越多的打工者前来珠三角地区为投资者的工厂提供廉价的劳动，也导致了越来越多的投资来珠三角投资设厂，谋取利润，对珠三角地区的贡献不是能用每月免交的税费额来衡量的。
而赋税的收取也是需要成本的，按照广州公务人员的工资水平和日常行政成本，计较老刘们的针头线脑的确得不偿失。
对民间草根经济的轻税薄赋，宽容对待5平方米经济的意义又在哪里？就是放水养鱼，休养生息。实践已经证明，凡是对民间搜干刮净的地区，不管你如何呼吁，经济就是发展不起来。珠江三角洲经济之所以充满活力，固然由它优越的地理条件所决定，但和长期以来的较为宽松的政策也是有很大关系的。不是呼吁要启动民间资本吗？轻税薄赋就是最好的启动。在就业压力巨大的今天，对草根经济的宽松，就是解决就业、解决社保，就是保持社会稳定。
老刘们其实也感谢广州对草根经济的轻税薄赋。他们说，要是在内地怕是搞不成的。老刘家乡的镇长到广州见老刘们只交了一点卫生费，十分吃惊。再到南岗一个老乡开的服装加工厂（这个工厂有60多号人，只搞来料加工），问他"交不交税"，回答说"交"，问"交多少"，当听到说每月360元时，镇长惊诧了。比较而言，内地许多地方的经济发展规模小，谋生的机会更少；而东南各省，就像该文起句说说的那样：广州是个不设防的城市，任何人都能在广州谋到自己的生活。草根经济要求不高，“一有土壤就发芽，一有阳光就灿烂”。
2、东西部草根经济的政策待遇差异
可以肯定的说，对待草根经济东西部的政策是有很大差异的。据调查，西部地区省、区的财政收入一半左右要靠非税收入支撑，而且越往下走，这一比重越高，在有的基层县、乡甚至高达80%左右。这些收入哪里来？像老刘们草根经济的税费是不可能享受免交待遇或者漏收机会的，而且还要交纳其余的各种各样的非税收费用。最近国家审计署特派办在审计中发现，税务部门对长虹厂欠出口退税和多征税款就达8亿元之多！作为国家知名大中型企业尚且如此，草根经济的命运就可想而知了。
九十年代以来，尤其是九十年代中期以来，西部地区农民（包括草根经济或者其萌芽）增收的艰难和农村税费的敲骨吸髓，使大多数农村青壮男女纷纷外出打工，有的甚至拖家带口背井离乡，以"用脚投票"的方式逃避沉重的苛捐杂税，而同时东部发达地区的农民已十多年不知农业税费为何物。
同时，西部地区实施税收优惠的空间比东部地区狭小得多，操作起来也很难以实现。比如，调查中了解到，西部一些地区除了给予外来投资以中央规定的优惠政策以外，甚至还自行出台了一些更大的税收优惠政策来吸引投资，但实际优惠还不如东部。原因东部虽然没有任何文件规定要给企业什么税收优惠，但该地的税务局基本上不查企业，因为该地区由于经济发展非常快，税收计划任务很容易就完成了，何必费神去查企业，应收尽收呢？如果都收干净了,第二年假若经济下滑完不成税收计划任务又怎么办？要知道现行的税收计划是基数加增长，任务是年年在增加，而税收计划的完成又是与税务部门的利益密切挂钩的，因此，税收打埋伏，年年超计划，上上下下皆大欢喜，"放水养鱼"，企业也高兴，使东部经济发展进入快速增长的轨道。东部政府部门更看不上如老刘那样的草根经济单位了。而西部地区则恰恰相反，由于经济发展缓慢，工商业不发达，因而税源不足，税收增长缓慢，而财政支出却年年增长，为了完成税收计划任务，为了保证政府支出需要，税务部门经常查企业，结果是收干打净，甚至征过头税；对企业该退税不退，甚至让企业贷款缴税。这也是西部许多企业为什么纷纷迁移东进、南下，草根经济“用脚”去南方“投票”并容易获取第一桶金的重要原因之一。
3、差异产生的原因浅析
西部地区征收的税收和非税收入以及中央的转移性支付仍然满足不了西部地区巨大的政府支出需要，财政赤字县达60%以上(据有人估计，目前全国县、乡、村三级政府负债达4000亿以上，大部分集中在中西部地区)，有的县的累计债务甚至超过正常财政收入的十几倍。相对于羸弱的西部经济而言，庞大的上层建筑、政府机构及冗员象一个巨大的黑洞吞食了西部大量的经济资源，使企业、农民背负着沉重的超经济的"制度成本"！ 虽然中央这些年来给地方各级，尤其是中西部地区大量财政转移性支付，但广大西部地区由于经济不景气，在许多老少边穷的市、县、乡，由于国有企业、集体企业和乡镇企业大量破产倒闭和关停，经济甚至出现倒退，税源减少，财政转移性支付远远满足不了庞大的政府机构运转的需要，财政困难境况日甚一日。为了解决"吃饭问题"，只好向企业、农民收费、集资、罚款。
与东部相比，西部存在着政治制度、财税体制等方面的产生差距的原因。从政治制度和财税体制方面看，西部地区政府机构等上层建筑过于臃肿，人员过于庞大，相对于不太发展的西部经济基础而言，西部地区的草根经济单位承担着过于沉重的"制度成本"负担，这在相当程度上成为阻碍西部草根经济发展的"制度陷阱"；另外1994年不完善的财政"分税制"改革也在一定程度上加剧了这一矛盾。1994年"分税制"改革以后，中央集中的财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到50%以上，地方各级财政收入所占比重由78%下降到45%左右；财政支出中，中央财政所占比重1993以来仍保持在30%左右，而地方财政则占70%左右。
总之，政策差异的主要原因是“穷”。西部许多地区陷入"越征越穷，越穷越征"的恶性循环之中。
三、发展西部经济的关键是对待草根经济要在政策上看得起，在税费上看不起，要宽容和善待草根经济
1、重视并放手发展草根经济
最重要的是在观念上改变过来。西部地区在对待草根经济的观念上存在两个误区，第一个误区是看不起草根经济。西部在发展地方经济上更看中的是大企业、大投资，认为只有大投资项目才是改善西部经济状况的根本，引入全球500强企业才是政绩，觉得草根经济是小打小闹，不能带来直接的利益收益。殊不知，没有生机勃勃草根经济作为根本，大投资、大项目也失去了成活并生长的基础，缺乏其最基本的经济环境。大力发展草根经济，只有千千万万的人民群众，才能创造健康发展的市场经济，才能创造出一个个市场神话，培育并养育出一棵棵参天的大树，才能形成一片片的森林。
第二个误区是不放心草根经济。认为草根经济不好控制，难以管理，以前还会顾虑到比例问题，牵扯到“主义”为借口。首先草根经济是国家合法公民的合法劳动的经济，不存在“主义”问题；其次，到目前为止，市场还是最有效率的经济形式之一，对待草根经济，不要想去控制、约束，让市场自己起作用。很多市场和草根经济集群的发展都是政府无法限制而发展起来的，比如浙江义乌的市场，最初是民间自发的，政府最初都是取缔的，到无法取缔时，只有将其合法化，市场产生了，只要政府减少不必要的行政干预，市场不断壮大了，草根经济就会生机勃勃郁郁葱葱。另外，由于政府的根本职能和长处在公共管理方面，过多的干涉然而缺乏一线的经营经验不仅仅不会对具有市场能力的草根经济带来帮助，而且会对草根经济的发展起到负作用。
2、实施“容小工程”，宽容和善待草根经济。
容小工程在于三个层次的含义，首先是对“草根经济”多一些宽容，多一些呵护和关爱。最基本的“草根经济”就是是“糊口”经济。“草根经济”称为“５平方米经济”。最根本的草根何有“５平方米”之大？有的也许就是两个破旧编织袋铺就的一块地摊，肩上扛着的山楂葫芦串，走街串巷吆喝不断的收破烂者，居民小区最不起眼的角落里，仅能容下“三尺柜台”的夫妻店，灯红酒绿的豪华大酒店背后那些偏僻的小巷里，只能提供给你马扎、小凳“入座”的“羊肉汤”馆，谁都能知道，他们提供给国家的利税绝做不出什么大的贡献，统计局资料库里能否有他们的一“笔”之地也都难说。但是不争的事实是：养育的是一个不容忽视的一大批弱势群体。这批人，拉一把就是自食其力的劳动者，推一把就是无业、“下岗”的游民。还有，支撑并依赖着这些“草根经济”的消费者，是更大一批处在社会最底层的国家经济建设的生力军！他们最强烈的是基本的生活要求，没有什么过高层次的需要，是要求我们宽容关爱的弱势群体。
其次是公平待遇。在政策、税收优惠、公共服务、发展机会、金融服务方面给予草根经济以国营企业乃至其他类型的投资者平等的待遇，一视同仁。
最后是高看一眼，厚爱一层。在税费上要看不起草根经济，不要斤斤计较得失，对民间经济的轻税薄赋，放水养鱼，休养生息。
3、政府应加强产业环境优化和做好各种服务工作，按照发展产业集群的思路，促成行业协会建立，加强行业自律和技术升级
由于追求个体利益的最大化，在没有约束和引导的情况下，经济个体会只着眼于眼前利益而忽视长期的利益，甚至为了眼前利益损害长远的利益，最终造成经济体的竞争劣势而失败。因此草根经济的发展也不能完全失去约束和引导，在这中间，政府将发挥巨大的作用。政府作为公共服务的提供者最主要的工作在于环境的优化上，要为草根经济的发展创造环境，提供土壤，为“草根”浇水、施肥。
政府的工作还在于确立产业集群的发展思路，借鉴南方和东部产业集群发达地区的经验，促进行业协会等民间组织成立，并借以在行业技术标准与质量检验、行业惯例、反倾销、制约行业发展的关键技术等问题上约束草根经济个体的纯粹利己意识，加强个体行为自律和行业技术升级，按照发展产业集群的思路，合理分工协作，做大规模，真正走向产业集群化的道路。（世纪中国）
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